完善社會(huì)政策需要著重解決的關(guān)鍵體制機(jī)制問(wèn)題

目前，社會(huì)政策在決策、執(zhí)行中面臨諸多挑戰(zhàn)，要完善社會(huì)政策應(yīng)著重解決一些關(guān)鍵性的體制機(jī)制問(wèn)題，特別是完善運(yùn)行機(jī)制，抓好關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)選擇和管理。當(dāng)前，應(yīng)調(diào)整和完善不同層級(jí)政府在社會(huì)保障和公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任關(guān)系，完善公共投入和管理方式確保公眾特別是中低收入群體受益，深化公共部門(mén)特別是事業(yè)單位改革，動(dòng)員民間和社會(huì)力量參與社會(huì)領(lǐng)域的改革和發(fā)展，加快推進(jìn)影響長(zhǎng)期發(fā)展的特殊領(lǐng)域政策調(diào)整，進(jìn)一步推進(jìn)公平的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域改革試點(diǎn)的宏觀(guān)指導(dǎo)并優(yōu)化考核機(jī)制。

社會(huì)政策的建設(shè)和制度完善，不僅要明確各個(gè)領(lǐng)域、各種具體制度的改革和發(fā)展方向，也要推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的體制改革，完善運(yùn)行機(jī)制，尤其是抓好關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)選擇和管理，全面提升服務(wù)和管理質(zhì)量及效率?？紤]到國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)社會(huì)政策領(lǐng)域在決策、執(zhí)行中面臨的挑戰(zhàn)，我們認(rèn)為以下幾個(gè)方面的問(wèn)題值得重視。

——調(diào)整、完善不同層級(jí)政府在社會(huì)保障和公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任關(guān)系。

社會(huì)保障和公共服務(wù)是政府責(zé)任。一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題是，我國(guó)有五級(jí)政府，多年來(lái)，政府間責(zé)任關(guān)系不順對(duì)社會(huì)建設(shè)產(chǎn)生了非常大的影響，必須加快改革。核心問(wèn)題是調(diào)整完善不同層級(jí)政府在社會(huì)保障和公共服務(wù)上的決策、投入、執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任。

第一，強(qiáng)化中央政府的決策和規(guī)劃責(zé)任。在社會(huì)保障和公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)均等化和制度的一致性是必須堅(jiān)持的方向。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任。由于地區(qū)之間發(fā)展水平差異大，在具體政策上可給地方政府一定空間，但大的方向必須一致。

第二，進(jìn)一步明確執(zhí)行責(zé)任。應(yīng)根據(jù)不同類(lèi)型社會(huì)保障和公共服務(wù)的特點(diǎn)，明確哪些由高層級(jí)政府執(zhí)行，哪些由地方政府特別是基層政府執(zhí)行，哪些由不同層級(jí)政府共同執(zhí)行。從實(shí)際情況看，多數(shù)社會(huì)保障和公共服務(wù)的責(zé)任執(zhí)行必須主要依靠地方特別是縣、市一級(jí)政府。

第三，根據(jù)執(zhí)行責(zé)任明確投入責(zé)任。鑒于區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且相當(dāng)多服務(wù)和管理需要地方執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)，必須進(jìn)一步改革和完善費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化中央政府以及省級(jí)政府對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，均等化財(cái)力。義務(wù)教育等領(lǐng)域可在近年來(lái)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索支出項(xiàng)目的分擔(dān)方式。

第四，強(qiáng)化高層級(jí)政府對(duì)地方社會(huì)建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任。目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更多由中央政府制定，具體監(jiān)督考核的實(shí)施應(yīng)主要依靠省級(jí)政府。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮服務(wù)對(duì)象和公眾的監(jiān)督作用。

——完善公共投入和管理方式，明確產(chǎn)品屬性和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，確保公眾特別是中低收入群體受益。

第一，進(jìn)一步明確公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，把握好“度”，推進(jìn)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅要設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，也要設(shè)立最高標(biāo)準(zhǔn)，這是實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化的基礎(chǔ)?？紤]到區(qū)域間現(xiàn)實(shí)存在的差異，可以留出一定空間，但不能過(guò)大；在區(qū)域內(nèi)，應(yīng)對(duì)各種服務(wù)盡可能執(zhí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)。

第二，改革投入方式，完善管理，提高公共投入績(jī)效。不僅要穩(wěn)步增加投入，更要通過(guò)制度建設(shè)提升公共投入的效率，并確保公共投入真正轉(zhuǎn)化為公眾福利。要扭轉(zhuǎn)重基本建設(shè)、忽視日常運(yùn)行投入的傾向，建立公共投入和有關(guān)服務(wù)價(jià)格調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)公共資金使用的監(jiān)管，規(guī)范資金流程，推進(jìn)公開(kāi)透明，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估；在具體管理方面，要充分利用現(xiàn)代信息手段，完善管理。當(dāng)前要著力解決不同領(lǐng)域、不同區(qū)域之間信息化建設(shè)分割問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)信息共享。

第三，進(jìn)一步明確產(chǎn)品屬性和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)力和不同類(lèi)型服務(wù)的特點(diǎn)，分別采取免費(fèi)、低于成本定價(jià)或按成本收費(fèi)等方式。對(duì)于涉及大多數(shù)人的最基礎(chǔ)性服務(wù)，最好采取免費(fèi)或個(gè)人少量分擔(dān)(控制浪費(fèi))方式。對(duì)于需要個(gè)人和家庭分擔(dān)費(fèi)用的服務(wù)，應(yīng)充分考慮個(gè)人支付能力，同步建立相應(yīng)的減免或補(bǔ)助政策，避免逆向轉(zhuǎn)移支付，確保中低收入群體受益。

——深化公共部門(mén)特別是事業(yè)單位改革，提高服務(wù)績(jī)效。

公共部門(mén)特別是事業(yè)單位，是政府公共服務(wù)的承擔(dān)者。同時(shí)，其自身也不可避免有其特定利益訴求。因此，需要全面總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快推進(jìn)改革，提升服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效。

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化分類(lèi)改革和管理。事業(yè)單位服務(wù)領(lǐng)域繁多，類(lèi)型復(fù)雜，差異性極大，不可能采取統(tǒng)一的組織管理模式。最近公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出了分類(lèi)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行組織管理的改革思路，方向非常正確。但在操作過(guò)程中，仍需考慮教科文衛(wèi)等不同領(lǐng)域差異以及同一領(lǐng)域內(nèi)不同類(lèi)型服務(wù)的差異，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化對(duì)事業(yè)單位的分類(lèi)，選擇差別化管理方式。

第二，進(jìn)一步完善激勵(lì)與約束機(jī)制。一方面，要完善評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)的核心是公共服務(wù)質(zhì)量、國(guó)民福利改善程度。在此基礎(chǔ)上，員工薪酬、福利等激勵(lì)措施應(yīng)更多與評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。另一方面，要強(qiáng)化約束。當(dāng)前最關(guān)鍵的是要扭轉(zhuǎn)鼓勵(lì)事業(yè)單位創(chuàng)收、創(chuàng)收收入自行支配、將職工收入與服務(wù)收入掛鉤等做法，在強(qiáng)化政府投入、調(diào)整相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，對(duì)公共部門(mén)的資產(chǎn)處置和剩余分配進(jìn)行嚴(yán)格控制。

——立足制度建設(shè)，積極穩(wěn)妥地動(dòng)員民間和社會(huì)力量參與社會(huì)領(lǐng)域的改革和發(fā)展。

除了要在社會(huì)管理領(lǐng)域積極培育社會(huì)組織外，還應(yīng)該積極穩(wěn)妥地動(dòng)員民間和社會(huì)力量參與提供公共服務(wù)。就我國(guó)而言，民間和社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的潛力很大，在公共服務(wù)的提供方面可以形成有益的補(bǔ)充。

第一，積極鼓勵(lì)民間和社會(huì)力量參與公共服務(wù)的提供。在不少公共服務(wù)領(lǐng)域，民間和社會(huì)資本都有意愿、有能力參與，應(yīng)積極鼓勵(lì)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化服務(wù)格局，滿(mǎn)足不同層次需求，促進(jìn)民間和社會(huì)力量與公共機(jī)構(gòu)相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。同時(shí)，也必須考慮不同公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，合理確定民間和社會(huì)力量的參與方式和參與程度。

第二，明確區(qū)分營(yíng)利和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，采取差別化管理方式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，民間和社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展有不同目標(biāo)和方式，在管理方面也必須實(shí)施差別化政策。對(duì)于營(yíng)利機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照企業(yè)模式進(jìn)行管理，照章納稅。對(duì)于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，應(yīng)堅(jiān)持激勵(lì)與約束并舉的原則，一方面，依據(jù)公益性原則，在稅收、土地、委托服務(wù)等方面給予支持；另一方面，也要依法控制非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處置和剩余分配。此外，還要充分認(rèn)識(shí)到民間和社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的局限性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在公共服務(wù)的提供方面，還沒(méi)有民間和社會(huì)力量成為主導(dǎo)的先例。

——加快推進(jìn)影響長(zhǎng)期發(fā)展的特殊領(lǐng)域政策調(diào)整。

第一，盡快調(diào)整完善人口和計(jì)劃生育政策。30多年來(lái)，針對(duì)過(guò)大的人口壓力，我國(guó)實(shí)施了嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，生育率快速下降。目前，學(xué)界普遍認(rèn)為我國(guó)的生育水平遠(yuǎn)低于1.8的官方公布水平。北京、上海等大城市按戶(hù)籍人口計(jì)算則出現(xiàn)了低于1的超低水平。各方面的數(shù)據(jù)和信息均顯示，我國(guó)生育水平已經(jīng)明顯低于2.1的更替水平。同時(shí)，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城市化、工業(yè)化和受教育水平提高等因素還會(huì)進(jìn)一步加劇這一趨勢(shì)。人口紅利加速消失、老齡化加速以及未來(lái)可能的勞動(dòng)力短缺問(wèn)題將成為新的重大挑戰(zhàn)。鑒于這種現(xiàn)實(shí)，建議盡快調(diào)整計(jì)劃生育政策，可考慮全面放開(kāi)二胎。否則，越晚越被動(dòng)。

第二，綜合推進(jìn)與戶(hù)籍相關(guān)的公共服務(wù)體制改革。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，城市化和人口流動(dòng)仍將保持強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)，為避免城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)固化，加快推進(jìn)與戶(hù)籍相關(guān)的公共服務(wù)體制改革意義重大。近年來(lái)，在流動(dòng)人口子女義務(wù)教育等不少領(lǐng)域，已經(jīng)進(jìn)行了很多改革探索，取得了不少好的經(jīng)驗(yàn)。但總體上，問(wèn)題還很突出，需要加快改革。一是從公眾關(guān)注的流動(dòng)人口子女教育特別是非義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障以及保障性住房等關(guān)鍵問(wèn)題入手，盡快研究出臺(tái)有關(guān)改革方案；二是要充分考慮特大城市、大城市及中小城市差異，從中小城市入手，加快推進(jìn)改革；三是要同步推進(jìn)相關(guān)體制改革，比如在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中考慮人口流動(dòng)因素，理順利益關(guān)系，提高地方政府特別是流入地政府為流動(dòng)人口提供均等化服務(wù)的積極性。在各種社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，也要更多考慮城市化和人口流動(dòng)帶來(lái)的需求變化。

——進(jìn)一步推進(jìn)公平的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)。

當(dāng)前社會(huì)領(lǐng)域存在諸多矛盾和問(wèn)題，有社會(huì)政策建設(shè)和社會(huì)管理改革滯后的因素，在很大程度上也和市場(chǎng)環(huán)境不完善、市場(chǎng)秩序混亂有很大關(guān)系。因此，完善市場(chǎng)環(huán)境，規(guī)范市場(chǎng)秩序意義重大?！笆濉逼陂g，應(yīng)以更有力的手段打擊權(quán)錢(qián)交易、假冒偽劣等不法行為，消除壟斷和各種形式的不公平競(jìng)爭(zhēng)，使等量要素投入能夠獲得等量收益。同時(shí)，在收入分配中鼓勵(lì)勤勞致富、遏制各種投機(jī)行為，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，鼓勵(lì)創(chuàng)新。

——加強(qiáng)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域改革試點(diǎn)的宏觀(guān)指導(dǎo)，優(yōu)化考核機(jī)制。

第一，強(qiáng)化對(duì)地方改革試點(diǎn)的宏觀(guān)指導(dǎo)。社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)和有關(guān)改革，需要充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，尤其是要鼓勵(lì)地方進(jìn)行試點(diǎn)。但必須強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)有其內(nèi)在規(guī)律，同時(shí)，地方利益與國(guó)家利益、社會(huì)利益并非永遠(yuǎn)一致和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)對(duì)地方試點(diǎn)的指導(dǎo)意義重大。鑒于社會(huì)領(lǐng)域問(wèn)題復(fù)雜且很多問(wèn)題相互交織，建議考慮在最高層建立實(shí)體性綜合規(guī)劃和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

第二，推進(jìn)綜合改革實(shí)驗(yàn)。由于社會(huì)領(lǐng)域很多問(wèn)題相互交織，以單項(xiàng)突破方式推進(jìn)改革有很大局限性。建議“十二五”期間，在東、中、西部選擇若干省級(jí)行政區(qū)域，進(jìn)行包括社會(huì)保障、公共服務(wù)、社會(huì)管理以及其他相關(guān)體制改革的綜合實(shí)驗(yàn)。另外，對(duì)有關(guān)改革實(shí)驗(yàn)應(yīng)該完善試錯(cuò)和糾錯(cuò)機(jī)制。試點(diǎn)可能成功，也可能失敗或出現(xiàn)問(wèn)題。通過(guò)試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題本身也具有非常重要的價(jià)值，進(jìn)行及時(shí)糾正和完善，可以使改革更加順利。

第三，進(jìn)一步調(diào)整完善干部考核機(jī)制，改變目前GDP考核優(yōu)先的傾向，強(qiáng)化對(duì)地方社會(huì)發(fā)展水平尤其是社會(huì)領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量和管理改善狀況的考核，提高各級(jí)政府和地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)和改革的積極性，提升服務(wù)和管理能力。來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

(作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部)